La definición de fragilidad aplicada al proceso de desarrollo surgió en la década de los noventa, aplicándose la denominación de "Estado frágil" para calificar una serie de situaciones, desde países en crisis, países en guerra, países en contexto de reconstrucción, crisis humanitarias y naturales, o situaciones de extrema pobreza.
Según una definición de la OCDE, “una región o estado frágil tiene capacidades débiles para llevar a cabo funciones básicas de gobernanza y carece de capacidad de desarrollar relaciones mutuamente constructivas con la sociedad. Las regiones o Estados frágiles también son más vulnerables a shocks internos o externos, como las crisis económicas o desastres naturales”.
Las situaciones de fragilidad y conflicto constituyen un reto de respuesta prioritaria, ya que tienen profundas repercusiones en el desarrollo y en la propia seguridad mundial, afectando negativamente a la vida de millones de personas en todo el mundo.
El enfoque de la fragilidad debe incluir la reconstrucción -la pacificación y la vuelta a la "normalidad", la reconstrucción de las instituciones, los recursos humanos y los activos físicos-, pero también la prevención -la identificación y la mitigación de los riesgos (institucionales, humanos, naturales y medioambientales), la planificación y la toma de decisiones, el desarrollo de la resiliencia y el seguimiento.
En una primera fase y para apoyar la identificación de los países considerados frágiles, se definieron cuatro indicadores principales: los Indicadores Políticos (que incluyen la deslegitimación del Estado, el deterioro progresivo de los servicios públicos, la violación generalizada de los Derechos Humanos, la securitización); los Indicadores Sociales (que abarcan las presiones demográficas, los intensos movimientos de refugiados y desplazados internos, la fuga crónica y continua de capital humano, los niveles de bienestar y la calidad de vida); los Indicadores Económicos (reparto del desarrollo económico); los Indicadores Medioambientales (riesgos de desastres naturales y/o la interacción entre la dimensión medioambiental y las actividades humanas). En este sentido, el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo crearon una lista armonizada de "Estados frágiles". En 2015 esta lista incluía 33 países, de los cuales 17 pertenecían al continente africano.
Con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (y teniendo en cuenta el ODS 16 - Sociedades pacíficas e inclusivas e instituciones eficaces), se ha definido un nuevo enfoque de la fragilidad aplicable a todos los países del mundo, basado en cinco dimensiones: (i) Violencia; (ii) Justicia; (iii) Instituciones responsables e inclusivas; (iv) Inclusión económica y estabilidad; (v) Capacidad de adaptación a problemas sociales, económicos y medioambientales, así como a posibles calamidades.
La mayoría de los principales países socios de la Cooperación Portuguesa son, en su mayoría, Estados frágiles afectados por cuestiones relacionadas con conflictos y/o fragilidad institucional, por lo que el apoyo de Portugal a estos países es de especial importancia tanto a nivel de cooperación bilateral como multilateral.
A nivel bilateral, la cooperación desarrollada con estos países da especial importancia a los procesos de construcción de paz y del Estado, incluyendo el refuerzo institucional en áreas clave de la gobernanza, como el Estado de Derecho, la seguridad y la prestación de servicios esenciales. La acción se ha alineado con los compromisos internacionales asumidos por Portugal, como los Principios para las Buenas Relaciones con los Estados Frágiles (aprobados en 2007) y el New Deal for Engagement in Fragile States (acuerdo alcanzado entre países socios y donantes con motivo del IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en Corea del Sur en 2011), al que Portugal se adhirió y en el que también están representados algunos de los países prioritarios de la Cooperación Portuguesa (Timor Oriental y Guinea Bissau).
Para promover un enfoque más coherente e integrado de las intervenciones en estas áreas, Portugal aprobó en 2009 una Estrategia Nacional de Seguridad y Desarrollo. El vínculo entre seguridad y desarrollo también ha sido una prioridad importante de los programas nacionales firmados con los países socios y, en el caso de los socios que firmaron el New Deal, los respectivos PIC/PEC se han ido ajustando progresivamente a los principios y objetivos que contienen (PEC de Timor Oriental y Guinea-Bissau).
El fortalecimiento de la gobernanza y el Estado de Derecho es una prioridad en todos los programas de cooperación bilateral.
Esta prioridad se manifiesta también en el firme compromiso de Portugal de promover la operacionalizacón de los compromisos asumidos por la UE durante la Presidencia portuguesa (2007), con el fin de reforzar el vínculo entre los instrumentos de seguridad y desarrollo y mejorar la acción en relación con los Estados frágiles.
Portugal también ha sido un firme defensor de la inclusión en la Agenda 2030 del ODS 16 sobre sociedades pacíficas y estables, como una forma importante de reconocer y reforzar el nexo entre seguridad y desarrollo, y de prestar especial atención a los Estados frágiles, a pesar del carácter universal de esta agenda.
En la misma línea, en el marco de las discusiones en curso sobre la financiación del desarrollo, Portugal viene defendiendo que las actividades de cooperación en el ámbito de la seguridad, que han demostrado tener un impacto en el desarrollo, puedan contabilizarse como APD, independientemente de los agentes (militares o civiles) que las ejecuten.
Dada la prioridad que se está dando a los Estados frágiles, Portugal ha estado participando en las redes que se centran en estos países, concretamente en la Red Internacional sobre Conflictos y Fragilidad (INCAF), que forma parte del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Esta Red promueve el conocimiento y el intercambio de buenas prácticas y fomenta cambios en los enfoques tradicionales de los donantes en contextos frágiles. La Red elabora informes y orientaciones políticas, así como la publicación de referencia de Estados de fragilidad.
Portugal también ha participado en el Diálogo Internacional sobre la Consolidación de la Paz y Construcción del Estado (International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding - IDPS), que es el primer foro de diálogo político que reúne a los países afectados por los conflictos y la fragilidad (g7+), a los socios del desarrollo (INCAF) y a la sociedad civil (CSPPS - Plataforma de la Sociedad Civil para la Construcción de la Paz y del Estado). Este diálogo pretende dar voz a los Estados frágiles, promover soluciones basadas en asociaciones sólidas, la responsabilidad mutua, la apropiación por parte de los países y el enfoque en los resultados, así como la promoción de un enfoque integral de los problemas de desarrollo y seguridad.